נתניהו או קליין - מי צודק?

תמיכה בלתי צפויה קיבל בסוף השבוע שר האוצר, בנימין נתניהו, מיו''ר הבנק המרכזי האמריקאי אלן גרינספאן במאבקים מול בנק ישראל.

(ניצן כהן, נתניהו זוכה לתמיכה מגרינספאן במחלוקות מול קליין: יש להמשיך להפנות עודפי גביית מסים להפחתת נטל המס)

ברור כי ללא גידול יציב בהשקעות קשה לצפות לצמיחה מתמשכת. ראוי היה, לכן, כי מדיניות הממשלה תתמקד בשאלה מה יש לעשות על מנת לחזק את החולייה החלשה הזו במיבנה הצמיחה כדי שתאריך ימים..... לב המדיניות לעידוד השקעות הוא הצורך להקטין את חובות הממשלה, ולכן לצמצם מאד את הגרעונות התקציביים.

(דוד קליין, המדיניות הדרושה לעידוד השקעות במשק הישראלי, עמודים 2-3)

---

כבר לפני זמן מה החליטו באוצר על מדיניות להפחתת שיעורי המס עם הגידול בגביה תוך שמירה על יעד הגירעון. אחר כך בא הניסוח של עמדת נגיד בנק ישראל שיש להקטין את הגירעון ואת החוב הציבורי. אחר כך, לפני מספר ימים, באה ההודעה על ''התמיכה'' של אלאן גרינספאן בעמדתו של שר האוצר. אנחנו נרצה להאיר את ההבדלים בין עמדתו של שר האוצר לעמדתו של הנגיד. אם יש הבדל מהותי, נבחן איזה מדיניות עדיפה עבור המשק הישראלי – מי מהשנים, קליין או נתניהו, צודק.

שר האוצר, בעצם, ''רץ לספר לחברֶה'' על תמיכת, אלאן גרינספאן, יו''ר מועצת הנגידים של הבנק המרכזי האמריקאי. אבל הוא לא סיפר לחברֶה על מה עוד נאמר באותה פגישה על מדיניות כלכלית. מאחר וגרינספאן כבר שולב לתוך סיפור ''חילוקי הדעות'' נרצה לבחון אם עמדתו באמת שונה מזו של הנגיד הישראלי.

לכאורה, אפשר לצפות שגרינספאן יגבה דווקא את המלצת הנגיד שלנו. לכן יהיה מעניין לבחון מהי עמדתו ביחס למשק האמריקאי באותם נושאים והאם היא תואמת את המלצתו לנתניהו.

---

הגישה של נתניהו

שר האוצר, מציג עמדה שמאד מוכרת לכלכלנים על השפעת סך המס שאנחנו צריכים לשלם על היקף ההכנסה שננצל לקניות. לירידה בסך המס שעלינו לשלם יש השפעה חיובית (שינוי באותו כיוון) על ההכנסה הפנויה ואנחנו משתמשים בו להגדיל את סך הקניות – את הצריכה הפרטית. מכאן לגידול במכירות של היצרנים השונים במשק ולירידה במלאים (בכושר ייצור פנוי). זה מביא לגידול בייצור תוך שימוש ביכולת ייצור קיימת ולגידול בהכנסות של היצרנים השונים – צמיחה של המשק. בתהליך הזה, כמו כדור שלג המתגלגל במידרון וגדל, מתרחב הגידול בהכנסה ובגביית המסים. בעקבות הצמיחה בהכנסות באה עליה בסך הגביה במיסי ההכנסה ולכן בסופו של דבר הגירעון לא גדל אלא מצטמצם.

שר האוצר, בנימין נתניהו מציג עמדה שמסתמכת על מנגנון השוק שמגיב בצורה שתיארנו כאשר גדלות ההכנסות של הפרטים. נתניהו מסכם את התהליך כך:

המשמעות העיקרית היא שזו המדיניות הנכונה מבחינה כלכלית וחברתית כשאתה מפחית את המיסים, מאיצים את הצמיחה, התוצר גדל ואתה מקבל במקביל את הכלים לצמצום הגירעון. לפיכך תימשך מדיניות של צמצום הוצאות הממשלה והעברת הרווח לציבור בהורדת המיסים, ...

(הכנסת אישרה שלב נוסף ברפורמה במס הכנסה)

זהו תהליך שבטווח הקצר מעודד צמיחה – במיוחד כאשר יש עודף כושר ייצור בסופו של מיתון. אין בתהליך הזה מנגנון שבהכרח מעודד תהליך צמיחה ארוך טווח ממקורות פנימיים. המשק הישראלי צומח כבר זמן מה בגלל גורמים חיצוניים כמו העירוי שקיבל בדמות הערבויות ובגלל הצמיחה במשק העולמי. כדי להניע תהליך צמיחה ארוך טווח ממקורות פנימיים (ישראליים) צריך שיתחיל תהליך ארוך טווח של השקעות בתשתית ובמפעלים חדשים. בינתיים התהליכים שהצגנו מניעים תהליך צמיחה במשק ואין ספק שגם הורדת המסים תורמת לתהליך.

---

הגישה של קליין

הנגיד שלנו הוא טיפוס פחות תקשורתי משר האוצר והוא בדרך כלל לא רץ לספר לחברֶה. הרי הוא לא צריך לעמוד לבחירה של הציבור כך שקהל היעד שלו הוא בדרך כלל יותר קטן. אבל מידי פעם הוא נוהג להציג את עמדתו בכתב כך שגם הציבור הרחב יוכל לקרוא באופן ישיר את מה שיש ליועץ הכלכלי של הממשלה להגיד.

לצורך העניין כדאי שנבין טוב את גורמי הצמיחה של המשק שהחלה במהלך שנת 2003. כבר כתבתי לא פעם שבעצם ישנם שלושה גורמים עיקריים לצמיחה המשקית אותה אנו חווים כעת:

א. צמיחה בארה''ב, באירופה ובשאר העולם,

ב. הערבויות מתנת הממשל האמריקאי,

ג. השינויים שהצליח נתניהו להנהיג (האמנם תפנית מרשימה?). בין השינויים הללו אפשר, כמובן, לכלול את השינוי בשיעורי המס שאת תרומתם פרשנו בחלק הקודם.

במבט קצת אחר אפשר להגיד שאת הצמיחה כעת מובילים הגידול ביצוא והגידול בצריכה הפרטית שגם את השפעתה הזכרנו כבר. אבל היסוד להובלת צמיחה ארוכת טווח, גידול וצמיחה בהשקעות בעצם חסר. גם הגידול הצפוי השנה הוא מתון למדי וניתן לראותו ''כגורם מגיב ולא כגורם מוביל'' (המדיניות הדרושה לעידוד השקעות במשק הישראלי, עמוד 2).

החשיבות של הקטנת החוב הממשלתי היא כפולה. ראשית חלק ניכר מההוצאה הציבורית (כשליש) משמשים לתשלום החזרי החוב ובכך פוגעים בגמישות של החלטות תקציביות – אפילו ביכולת לקצץ. שנית הממשלה מממנת את הגירעונות על ידי גיוס הלוואות (אג''ח) מהציבור במכרז וזה משפיע על המשק בשתי דרכים:

א. עלית הריבית על מקורות ההון ולכן דחיקת המיגזר הפרטי משוק ההון לטווח ארוך.

ב. כל עוד אין סימנים להורדת החוב (צמצום הגירעון) ישמר הצפי שזוהי בעצם מדיניות ארוכת טווח.

שני גורמים אלו פוגעים במוטיבציה וביכולת של המגזר הפרטי המקומי להוביל מהלכים של צמיחה ארוכת טווח. לכן אומר קליין, נגיד בנק ישראל, שצמצום הגירעון והחוב חשוב יותר מהגידול בצריכה הפרטית – זה עדיף על הורדת שיעורי המס שמנהיג שר האוצר, בנימין נתניהו. על פי קליין זאת הדרך להגדיל את בסיס הצמיחה וגם ''לחזק את ההסתברות ליהנות מצמיחה מתמשכת, ....'' (המדיניות הדרושה לעידוד השקעות במשק הישראלי, עמוד 5).

אין בעמדה זו, של קליין, שלילה מוחלטת של הורדת שיעורי המס אלא שאז הצמיחה נוטה להיות קצרת טווח. לכן, בהכירו את נטל החוב, הוא מעדיף טיפול ישיר להורדת הגירעון והחוב הציבורי כדי להניע צמיחה מתמשכת, ארוכת טווח, ממקורות מקומיים.

---

הגישה של גרינספאן?

משנתו אלאן גרינספאן, יו''ר הפֶד (הבנק המרכזי האמריקאי), היא גורם מעצב במדיניות הכלכלית של ארה''ב כבר יותר מ-‏20 שנה. נדמה לי שלא תהיה זאת טעות אם אומר שהתוכניות של ממשל בוש, עוד לפני שנכנס לבית הלבן, הושפעו מדעתו של גרינספאן. כבר בראשית הדרך עוצבה המדיניות הפיסקלית (התקציבית) של הממשל על פי קווי המתאר של הרייגנומיקס.

המדיניות הזאת התבססה על ההערכות משרד התקציב של הקונגרס ושל הממשל החדש שבעשור הקרוב, 2002-2011: העודף התקציבי יצטבר לכדי 5.6 טריליון דולרים (כחצי התוצר המקומי בערכים של היום). התחזיות הללו לא לקחו בחשבון את המיתון המתקרב, לא את מתקפת הטרור של חודש ספטמבר באותה שנה ולא את הצורך בהגדלת הוצאות הביטחון (Mid Session Review). גם הפעם, כמו בימי רייגן הממשל, בעידודו של גרינספאן, דחף לקיצוץ משמעותי בשיעורי המסים והצליח להנהיג 3 קיצוצים כאשר הראשון נקבע עוד לפני מתקפת הטרור של 11.9.2001. בתחילת הדרך גרינספאן עוד חשב שאפשר למצוא שילוב בין קיצוץ בשיעורי המסים לבין הורדת גובה החוב הציבורי (Dr. Greenspan’s Exuberance).

המיתון ותוצאות מתקפת הטרור לא שינו את המדיניות הכלכלית אלא דווקא חיזקו את הדחף לקצץ בשיעורי המס. מתקפת הטרור הבהירה שיש צורך דחוף בהגדלה משמעותית של הוצאות הביטחון כדי למממן את הרפורמות הנחוצות בנושא ביטחון הפנים ואת הוצאות המלחמות באפגניסטן ובעירק. התוצאה המתחייבת הייתה היעלמות העודפים התקציביים שהפכו לגירעונות מצטברים בקצב ובממדים שלא היו מקובלים בעשורים הקודמים.

שיעור החוב הלאומי (הציבורי) בארה''ב מגיע לכדי 66% (38%) מהתמ''ג (Greenspan points to lower U.S. growth) והגירעון הצפוי השנה הוא כ-‏500 מיליארד דולרים ויותר, שזה קרוב ל-‏5% מהתמ''ג, בלי שנכללו בחישוב הוצאות צבאיות בעירק. נתונים אלו הם בהחלט סיבה לדאגה אבל גרינספאן, כמו כלכלנים אחרים, לא חושב שזה מצב בעייתי בטווח הקצר. הם עדין לא חוששים שגובה החוב הממשלתי יגרום לעליית הריבית הארוכה ויפגע בצמיחה. הפתרון המועדף על גרינספאן, שהודה שקיצוצי המסים האחרונים הרעו את המצב, בעיקר מבחינת תמונת הטווח הארוך, לא קשור להעלאת שיעורי המס. הוא דווקא ממליץ על קיצוץ בהוצאות התקציביות בנושאים סוציאליים – הוצאות בריאות (Madicare) וביטוח לאומי (Social Security).

גרינספאן די עקבי בהמלצותיו אלא שהדגשים שלו השתנו בגלל המיתון ומתקפת הטרור של ספטמבר 2001. בתחילת הדרך של ממשל בוש הוא המליץ על טיפול משולב להורדת שיעורי המס והורדת החוב בהנחה שהצמיחה הנובעת תייצר את המקורות לכך. כעת, לאחר המיתון ומתקפת הטרור הוא ממליץ שלא לאבד שליטה על ההוצאה הציבורית ולשלוט בגירעון באמצעות קיצוץ בהוצאות מבלי לשנות את מדיניות המסים.

נראה שגרינספאן נוהג בצורה עקבית כאשר הוא תומך במדיניות של שר האוצר שלנו. בקווים כלליים זוהי ההמלצה שהוא מציע למדיניות פיסקלית בארה''ב. אבל אנחנו יודעים שהתנאים הכלכליים העיקריים בשני המשקים שונים. אצלנו עומס החוב גבוה יותר (105% מהתמ''ג), שיעור הריבית הארוכה גבוה יותר וכך גם שיעורי המס. יש מאפיין נוסף שמאד בולט: הצמיחה במשק הישראלי נובעת ברובה ממקורות חיצוניים (הצמיחה בחו''ל והערבויות). לכאורה, נתקלנו בסתירה בעמדתו של גרינספאן.

---

סוף דבר

אז איך זה קורה ששני משקים, כל אחד חולה במחלה אחרת, מקבלים אותה המלצה מהרופא המומחה, גרינספאן, שהיא קיצוץ בשיעורי המס? יתכן מאד שהרופא המומחה מכיר פחות טוב את המשק הישראלי. אני חושש שההסבר לכך הוא שהאינטרס הפוליטי (להיות ראש הממשלה הבא) של נתניהו גבר לאחרונה על האינטרס המקצועי שלו כשר האוצר. האחד מחפש הצלחות (ושביעות רצון של הציבור) בטווח הקצר והשני הצלחות בטווח הארוך. לכן נתניהו בחר בדרך של הקיצוצים בשיעורי המס ללא טיפול ישיר בסך החוב הציבורי. מאחר והנגיד, היועץ הכלכלי של הממשלה, קם ובפומבי הציג המלצה אחרת, הלך נתניהו לחפש תמיכה אצל הנגיד האולטימטיבי. יתכן, רק יתכן, שנתניהו לא הציג לגרינספאן את התמונה השלמה של המציאות במשק הישראלי.

למשק הישראלי נחוצה הגדלה של בסיס הצמיחה על ידי יצירת תנאים לתהליך צמיחה של ההשקעות בתשתית ובמפעלים חדשים. הדרך לעשות זאת היא על ידי ניצול עודפי הגביה להורדת החוב הציבורי. כתוצאה תרד הריבית הארוכה ויתפנו מקורות לצמיחה של ההשקעות במגזר הפרטי שתניע צמיחה כלכלית.

זוהי גם העמדה של צוות בראשותו של פרופסור יוסי זעירא מהמחלקה לכלכלה באוניברסיטה העברית שהכין עבודה לקראת כנס קיסריה (המכון הישראלי לדמוקרטיה תומך בקליין). הצוות אפילו ממליץ לעצור את הורדת נטל המס.

התשובה לשאלת המפתח שלנו היא שקליין צודק.

---