מהי המלצה?

יש ובתקנון תוכנית המתאר כלולה הוראה לגבי נושא תכנוני לפיה יותר תכנון זה רק על סמך המלצה של גורם כלשהו בעל זיקה לתכנון, כגון משרד מהנדס העיר, המועצה האזורית, הרשות המקומית או וועד הכפר.

השאלה מהי המלצה בעלת חשיבות תכנונית העלולה להיות מכרעת?

היה והפרשנות של המונח המלצה היא רק תמיכה ואישוש הבקשה, אין מקום לאותו גוף שההמלצה צריכה לבוא מפיו להתנגד לתוכנית ונימוקי התנגדותו – ככל שהם מועלים – הם בגדר חריגה מסמכות ומהווים פירוש לא נכון להוראת תוכנית המתאר לפיה יש לקבל את המלצת אותו גוף. היה והפרשנות הראויה למונח המלצה היא נתינת חוות דעת שיכולה גם להיות שלילית, מתקבלת המסקנה ההפוכה, לפיה יש להתחשב בנימוקי ההמלצה השלילית בעניין הנדון.

לאמור, לפי פרשנות א' – אין להתחשב בדעה שלילית של הגורם הנדרש להמליץ על התוכנית, משמע, יש דרך לאשר תוכנית למרות חיווי דעה שלילי על ידי אותו גורם. לעומת זאת, לפי פרשנות ב' – המלצה כמוה כהבעת דעה (חיובית או שלילית), וככל שהגורם הממליץ נותן המלצה שלילית – מתחשבים בדעתו ולא מאשרים את התוכנית.

נושא זה אינו תיאורטי אלא מעשי, כפי שעלה בפני בית המשפט העליון בערעור על עתירה מנהלית – עע''מ 6198/06 חיים גולדשטיין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה דרום השרון ואח'.

אישורה של תוכנית להקמת חוות סוסים הותנה בתיק זה בהמלצת וועד הכפר, ונסב על הפרשנות והמשמעות של המונח המלצה. וועד הכפר לא רק שלא המליץ על התוכנית להקמת חוות הסוסים אלא גם התנגד לה ונימק התנגדותו. אף על פי כן, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אישרה את התוכנית, מתוך הבנה כי התנגדות זו אינה בסמכות וועד הכפר אשר הוסמך רק להמליץ, והשופטת גדות מבית המשפט לעניינים מנהליים סברה גם היא כך ופסקה, כפי שנסקר בפסק הדין של בית המשפט העליון סעיף 3 בו:

המשיב 1 עתר לבית המשפט לעניינים מינהליים לביטול ההיתר. העתירה התקבלה. השופטת גדות פסקה, כי ''הדיבור 'בהמלצת ועד הכפר' מתייחס לדיבור 'לאשר הקמת מבנים', והמשמעות הסבירה וההגיונית של ההוראה היא כי דרושה המלצתו החיובית של ועד הכפר כדי לאשר את הקמת המבנה, ואין הכוונה בסעיף זה להמלצה שלא לאשר את הקמת המבנה, או לכל חוות דעת אחרת'' (פסקה 14 לפסק הדין). היינו, לפי פסק הדין למשיבה 2 סמכות לאשר הקמת מבנים לבעלי חיים אחרים, בתנאי שועד הכפר ממליץ לאשר את הבקשה, וללא קבלת המלצתו החיובית לא רשאית היתה המשיבה 2 לאשר את הקמת המבנה. עוד נקבע, כי אין נתונה למשיבה 2 סמכות לבחון את השיקולים העומדים מאחורי סרוב ועד הכפר לאישור הבקשה, והיא שגתה איפוא בסברה, כי משהגיעה למסקנה שהבקשה להיתר תואמת את התכנית החלה על הקרקע, ומשועד הכפר לא העלה טעמים תכנוניים להתנגדותו, עליה לאשר את הבקשה.

על כך נסב הערעור שנדון בבית המשפט העליון, והשופט א' רובינשטיין פירש אחרת את המונח המלצה, כדלקמן:

4) נפתח בהגדרה המילונית של המונח ''המלצה''. אכן בשימוש הלשון הרווח, כמעט האינטואיטיבי, דומה שהמונח המלצה מתייחס לחוות דעת חיובית, כדעת בית המשפט קמא ואף גורמי המדינה; ''נתתי לפלוני המלצה'' משמעה כי הבעתי עליו דעה חיובית. מילון אבן שושן המרוכז (2004) מגדיר את המונח ''המלצה'' כ''דברים לטובת מישהו'' (במהדורת תשכ''ב למילון אבן שושן – ''דברים בעל פה או בכתב לטובת מישהו)'', וכך גם מילון י' גור מתקופת המנדט. אך המילון השלם (מאת י' שויקה) כרך ב' (תשנ''ז) מצרף הגדרה נוספת, רלבנטית לענייננו, לפיה המלצה היא גם ''הצעה או עצה לעשות משהו משום שהוא נחוץ, כדאי, נכון חשוב וכד'''. פשיטא, כי עצה לעשות דבר מה יכול שתהא גם עצה להימנע ממעשה. כך מורה אף השכל הישר. המילון הסמנטי מילה במילה (מאת א' אבניאון, 2000) מביא בשדה המלצה ''בקשה, הגנה, הסכמה, הצדקה, חוות דעת, סנגור'' וגם ''הלל, שבח'' (הדגשה הוספה – א''ר). כי חרף אותה אינטואיציה משמש המונח ''המלצה'' בשימוש הרווח גם במשמעות שאינה בהכרח חיובית, ושהיא נייטרלית או אף שלילית: ''אמליץ שלא למנות את פלוני'', ''קיבלתי על פלוני המלצה לא טובה''; אף אלה שגורים עמנו ומשמעם מדבר בעדו. דרך משל, ועדה פלונית מגישה המלצות – הללו יכול שיהיו מסוגים שונים.

(5) ואכן, עיון בדברי חקיקה שונים מלמד כי נעשה לא אחת שימוש במונח ''המלצה'' בהקשר של התייעצות והבעת דעה שאינה חיובית בהכרח.

(6) נפתח בהקשר קרוב לענייננו, הקשר שאולי הוא הכלי הפרשני ההולם ביותר; סעיף 62 לחוק התכנון והבניה קובע כך:

(א) הוגשה לועדה מקומית תכנית בסמכות ועדה מחוזית, תדון בה הועדה המקומית, ותעביר המלצותיה לועדה המחוזית, תוך שישים ימים מהיום שהתכנית הוגשה לה; המלצות הועדה המקומית יכול שיהיו להפקיד את התכנית הנדונה, עם או בלי שינויים, או לדחותה; הועדה המקומית תשלח העתק ההמלצה למגיש התכנית, תוך שבעה ימים מיום קבלת ההמלצה'' (הדגשות הוספו – א''ר).

ואכן, כטענת המערער, המלצות הועדה המקומית בפני הועדה המחוזית פורשו בפסיקה כהתייעצות: ''הסדר זה מיועד לשלב בין שיקולים תכנוניים אותם שוקלת הוועדה המקומית תוך ראייה מעשית של צרכי התושבים במקום, ובין שיקולים רחבים וכלל-אזוריים, המאפיינים את הראייה התכנונית של הועדה המחוזית. עניין לנו, אפוא, בשיקולים המשלימים אלה את אלה ומכאן חשיבותה של המלצת הועדה המקומית, אף כי סמכות ההחלטה מסורה לוועדה המחוזית'' (עע''מ 2418/05 מילגרום נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים (לא פורסם) (השופטת חיות) (2005); ראו גם עע''מ 3030/03 לב נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה באר שבע פ''ד נט(1) 851, 860 (המשנה לנשיא מצא) (2004) (להלן עניין לב)). לדידי ברי כי משניתן לועדה המקומית להמליץ אם לחיוב ואם לדחיה, יש להמלצה משמעות רבת פנים. הוא הדין לסעיף 107א (3) לחוק התכנון והבניה, שעניינו חוקר שמונה לשמוע התנגדויות לתכניות, ונאמר כי ''החוקר יגיש למוסד התכנון תמצית ההתנגדויות והמלצותיו לגביהן...''. אף כאן ברי כי המלצה אינה חיובית דווקא. הנה לנו בתחום התכנון והבניה, שבו ענייננו, המלצות מסוגים שונים, מתוך שיקול דעת מגוון.

לאחר דיון לשוני אקדמי בעניין פירוש המילה המלצה, איתר בית המשפט גם הוראה ברורה בחוק התכנון והבנייה לפיה יכולה להתקיים המלצה שלילית, המלצה לדחות תוכנית ולא לאשרה, ובהתאם לכך התקבל הערעור והמלצת וועד הכפר שלא לאשר את התוכנית – לגיטימית וחובה להתחשב בה כהמלצה שלילית.

---