36 שנה להחלטה 242 - ניתוח משפטי

במהלך מלחמת ששת הימים (יוני 1967) - השתלט צה''ל על מרחבים עצומים: רצועת עזה וסיני בגזרה המצרית; יהודה ושומרון בגזרה הירדנית; ורמת הגולן בגזרה הסורית.

ב-‏22 בנובמבר 1967 - התקבלה במועצת הביטחון של האו''ם החלטה מס' 242, שמאז ועד היום משמשת בסיס למספר אינסופי של ויכוחים ודיונים, הן בתוך ישראל והן בין ישראל למדינות אחרות.

בהחלטה מופיעים מספר עקרונות:

• איסור על רכישת שטח באמצעות שימוש בכוח;
• כיבוד הריבונות והשלמות הטריטוריאלית של כל מדינות האזור;
• נסיגת כוחות מזויינים ישראליים משטחים שנכבשו במלחמת ששת הימים;
• זכותן של כל מדינות האזור לחיות בשלום, חופשיות מאיומים, בתוך גבולות בטוחים ומוכרים;
• ערבות לחופש השיט בנתיבי מים בינלאומיים באזור (תעלת סואץ);
• הגעה להסדר צודק של בעיית הפליטים.

הפלשתינאים ובראשם אש''ף - סירבו לקבל את החלטה 242 במשך שנים רבות, בטענה (הנכונה כשלעצמה) שההחלטה איננה מכירה בפלשתינאים כעם, ומתייחסת אליהם כאל בעיית פליטים ותו לא.¹ כמו כן, המינוח ''הסדר צודק לבעיית הפליטים'' איננו מציין האם הפליטים הם ערבים או יהודים - ולמעשה מתכוון לשניהם גם יחד.

אך עיקרה של המחלוקת נעוץ בשאלה האם על פי ההחלטה מחוייבת ישראל לסגת מ''השטחים'' שכבשה במלחמת ששת הימים - או שמא רק מ''שטחים'', דהיינו נסיגה חלקית.

הצד הערבי ותומכיו טוענים שאין שום משמעות להיעדרה של ה''א הידיעה מהמילה ''שטחים'' - וכי על ישראל לבצע נסיגה מוחלטת וללא תנאי לגבולות שביתת הנשק 1949.

לעומת זאת, ישראל ותומכיה טוענים שהיעדרה של ה''א הידיעה איננה מקרית - והכוונה היא שנסיגה ישראלית תתבצע אל ''גבולות בטוחים ומוכרים'', ולא אל קווי שביתת הנשק הקודמים.
שורה ארוכה של ראיות מצביעות על כך - שהצדק במקרה הזה עם הצד הישראלי.

אילו רצתה מועצת הביטחון להורות על נסיגה מוחלטת של ישראל לקווי 1949 - לא היה צורך בחמישה וחצי חודשים של התנצחויות והתנסחויות, ובהחלטה שכל אות בה נשקלה מאה פעמים.

ואכן, אישור לדברים אנו מוצאים אצל המומחה למשפט בינלאומי, פרופ' נתן פיינברג ז''ל:

הן במועצת הביטחון והן בעצרת-החירום, שכונסה מיד לאחר מלחמת ששת-הימים, הוצעו הצעות להכריז על מדינת ישראל כעל מדינה תוקפנית, וכולן כאחת נדחו. אף ארבעת הצווים על הפסקת האש והפעולות הצבאיות, שניתנו על-ידי מועצת הביטחון ב-‏6, 7, 9 ו-‏11 ביוני 1967 - לא הורו לישראל לחזור ל-status quo ante (המצב הקיים הקודם), וכן לא נתקבלה הצעה ברוח זו, שהוצעה בעצרת הנ''ל. יש להניח, שאילו היו חברי ארגון האו''ם בדעה, שהדברים אמורים כאן במקרה של תוקפנות - היו מצווים על החזרת המצב לקדמותו, ללא דיחוי.²

במבוא להחלטה מופיע העיקרון האוסר על ''רכישת שטחים באמצעות שימוש בכוח'', ובכך מערבב באופן תמוה בין הקורבן לתוקפן.
עם זאת, נסיגת ישראל - אם וכאשר - אמורה להתבצע בשני תנאים ברורים: ראשית - בהסכמה לאחר משא-ומתן עם מדינות ערב; ושנית - לגבולות בטוחים ומוכרים.
ברור למדי שקווי שביתת הנשק של 1949 אינם בטוחים, ואישור לכך נמצא מאת סמכות צבאית גבוהה מאוד: המטה הכללי האמריקני. מיד לאחר סיום המלחמה - נשלח המטכ''ל האמריקני בראשות הגנרל ארל וילר לסיור בארץ-ישראל, על-מנת לדווח לנשיא אילו שטחים על ישראל להחזיק בידה - כמינימום לשם הישרדותה. המטכ''ל האמריקני קבע כי על ישראל להחזיק בשארם א-שייח', רצועה מדרום לאילת; רצועת עזה; הרי יהודה ושומרון (ללא בקעת הירדן), וכן רמת הגולן כולה - כולל אזור קונייטרה.³

קווי 1949 - בנוסף להיותם גבולות בלתי-בטוחים בעליל - היו גם בלתי מוכרים. אחת מהטעויות הנפוצות היא לחשוב שתוצאות מלחמת העצמאות הסתיימו בגבולות בינלאומיים מוסכמים. אך למען האמת - בהסכמי שביתת הנשק נקבע במפורש (וזאת דווקא עקב התעקשות הערבים) כי אין מדובר בגבולות בינלאומיים מוכרים - אלא אך ורק בקווים שמטרתם לסמן עד היכן ינועו כוחותיו המזויינים של כל צד. עוד נקבע בהסכמים - שקווים אלו אינם סופיים ואינם מבטלים את תביעות שני הצדדים.⁴

על כן - כאשר נאמר בהחלטה ''גבולות בטוחים ומוכרים'' - בשום פנים ואופן אין הכוונה יכולה להיות גבולות 1949.

רובם המוחלט של המעורבים בניסוח ההחלטה, הביעו את עמדתם המפורשת בזכות הפירוש ההגיוני שנתנה לו ישראל:

ההשמטות הבולטות בעניין הנסיגה הן של ה''א הידיעה או המילה 'כל' [השטחים]... ההחלטה מדברת על נסיגה משטחים מוחזקים, ואינה מגדירה את היקף הנסיגה.⁵

ישראל רשאית לשלוט בשטח עד ששכנותיה הערביות יעשו שלום עמה. כשייעשה שלום תיסוג ישראל ל'גבולות בטוחים ומוכרים', לאו דווקא לאותם קווים של שביתת הנשק של 1949''.⁶

לא הוספנו את ה''א הידיעה. במתכוון לא אמרנו כל השטחים[...] כולנו ידענו שקווי הגבול שקדמו ל-‏1967 לא הותוו כגבולות קבועים, אלא היו קווי הפסקת האש שנקבעו שני עשורים קודם לכן[...]⁷

עמדה דומה הביעו גם נשיא ארצות-הברית, לינדון ג'ונסון, ושר החוץ הבריטי, מייקל סטיוארט:

לא אנו אמורים להגיד לאומות אחרות היכן הן צריכות לשרטט את הקווים ביניהן, אשר יבטיחו לכל אחת את מירב הביטחון. זה ברור, בכל מקרה, שחזרה לגבולות ה-‏4 ביוני 1967 לא תביא שלום. חייבים להיות גבולות בטוחים ומוכרים, וקווים אלו חייבים להיות מוסכמים על-ידי השכנים המעורבים.⁸

כפי שהסברתי בעבר, ישנה התייחסות, בהחלטה החיונית של מועצת הביטחון, הן לנסיגה משטחים והן לגבולות בטוחים ומוכרים. כפי שאמרתי לבית קודם לכן, אנחנו מאמינים ששני הדברים צריכים להיקרא בו-זמנית ושהשמטת ה''א הידיעה לפני המילה ''שטחים'' היא מכוונת.⁹

פרופ' יצחק ה' קלינגהופר ז''ל, מציע פירוש מרחיק-לכת אף יותר:

ה''א הידיעה נעדרת גם מן הדיבור ''כוחות מזויינים ישראליים''[...] ההחלטה מתירה פינוי חלקי לא רק במובן של פינוי מחלק מן השטחים, אלא גם במובן של נסיגת חלק של כוחות צה''ל מן השטח המיועד להיות מפונה. אין היא מחייבת נסיגה טוטאלית לא מכל השטחים, ולא של כל הכוחות הצבאיים מהשטחים שיפונו''.¹⁰

•
מאז מלחמת המפרץ השניה ופלישת ארצות-הברית לעיראק, נשמעות טענות בדבר אפליה בין עיראק לישראל, כיוון שהחלטת מועצת הביטחון ביחס לנסיגת עיראק מכוויית נכפתה בכוח הזרוע, על-ידי קואליציה בינלאומית בהנהגת ארצות-הברית ובחסות מועצת הביטחון - ואילו ישראל רשאית להמשיך ו'להשתולל' ב''שטחים הכבושים''.

טענה זו - שנשמעת סבירה ברגע הראשון - מתבררת כמופרכת לחלוטין בבדיקה מעט יותר רצינית:
החלטת מועצת הביטחון נגד עיראק התקבלה על סמך פרק 7 במגילת האו''ם - שעניינו איום על שלום העולם - והוא עוסק באכיפה מיידית - בלתי-מותנית - לשם השבת הביטחון העולמי הקולקטיבי. לעומת זאת, החלטה 242 התקבלה על סמך פרק 6 במגילת האו''ם - שעיניינו יישוב סכסוכים בדרכי שלום - והוא עוסק במשא-ומתן, פשרה ותיווך, ומותנה בהסכמת הצדדים היריבים.
ניתן להבין מדוע וכיצד קיבלו ממשלות השמאל שלפני בגין ז''ל את ההחלטה: הן דגלו בשמירה על רוב יש''ע מטעמי ביטחון - והיו מוכנות לנסיגה חלקית - כחלק מהסכם שלום. לעומת זאת, קשה יותר ליישב את הסכמתם של מנחם בגין ויצחק שמיר להחלטה 242. מדובר בשני אידיאולוגים נאמנים של ארץ-ישראל השלמה, אשר סירבו בקנאות אפילו לשקול נסיגה ולו של שעל אחד מאדמת יהודה, שומרון, עזה ורמת הגולן.

ובכן - לאחר מימוש חלקה של ישראל בחוזה השלום עם מצרים - נוצר מצב חדש: ישראל נסוגה באופן מוחלט מכל חצי-האי סיני, וזאת בנוסף לנסיגה חלקית ברמת הגולן שבוצעה עוד ב-‏1974 כחלק מהסכם הפרדת הכוחות עם סוריה.

כך, נסוגה ישראל מ-‏90% מ''כל השטחים'' שנכבשו במלחמת ששת הימים, ובשתיים מתוך שלוש גזרות: סיני ורמת הגולן.

לפיכך - טענו בגין ושמיר - ישראל קיימה את חלקה בהחלטת מועצת הביטחון 242 (''נסיגה משטחים שנכבשו'') - ומעתה והלאה לא חלה עליה חובה לסגת ולו מסנטימטר אחד נוסף.
ומה באשר לחובותיהן של מדינות ערב ביחס להחלטה?
על כך אפשר לכתוב מאמר נפרד, אך ניתן לציין כדוגמא אחת לפחות - את ההפרה הבוטה של ''כיבוד עצמאותן המדינית ושלמותן הטריטוריאלית של מדינות האזור'' - על-ידי כיבוש לבנון בידי צבא סוריה.

1. "הדגשת עמדת אש"ף הקודמת ביחס להחלטה 242 המוחקת את הזכויות הלאומיות והכלל-ערביות של עמנו והמתייחסת לבעיית עמנו כאל בעיית פליטים. לכן דוחה המועצה שיתוף פעולה עם החלטה זו[...]" (החלטת הכנס ה-‏12 של המועצה הלאומית הפלסטינית, מתוך "ערב וישראל" 4-3, עמ' 219).
2. נתן פיינברג, "הציונות ומדינת ישראל ב"הארתו" של משפטן ערבי", עמ' 71.
3. "אסטרטגיה מדינית בעידן של טירוף מערכות", בעריכת אריה סתיו. ר': "מפת הפנטגון לגבולות בני-הגנה לישראל".
4. "שום תנאי מתנאי ההסכם הזה לא יחרוץ בשום פנים מראש את זכויותיו, תביעותיו ועמדותיו של כל צד להסכם זה ביישובה הסופי של שאלת ארץ-ישראל בדרכי שלום, באשר תנאי הסכם זה נקבעים מתוך שיקולים צבאיים בלבד, ולא מתוך שיקולים מדיניים". סעיף 2, 2, מתוך הסכם שביתת הנשק ישראל-ירדן. סעיף דומה מופיע גם בהסכמים עם סוריה, לבנון ומצרים.
5. ארתור גולדברג [שגריר ארה"ב באו"ם], "משמעותה של החלטה 242", "ג'רוזלם פוסט", 10/06/1977.
6. יוג'ין רוסטאו [תת מזכיר המדינה האמריקני], "האמת על 242", "ג'רוזלם פוסט", 05/11/1990.
7. לורד קרדון [שגריר בריטניה באו"ם], בתכנית הטלויזיה "מקניל-לרר", 30/03/1978. שלושת הציטוטים האחורונים הם מתוך "מקום תחת השמש", מאת בנימין נתניהו, עמ' 288.
8. לינדון ג'ונסון, 10/09/1968.
9. מייקל סטיוארט, דיון בפרלמנט הבריטי, 09/12/1969. שני הציטוטים האחרונים הם באדיבות http://www.imra.org.il
10. "משפטים", תמוז תשל''ח / יולי 1978.

קישור: החלטה 242